dalam pelaksanaan proses pemerintahan dan pembangunan di negara berkembang, pemerintah mempunyai kedudukan yang sangat strategis. kedudukan yang strategis ini berkaitan dengan fungsinya selaku “pelayan publik” guna meningkatkan kesejahteraan, keadilan, keamanan, dan ketenteraman masyarakat.
pemerintah merupakan manifestasi dari kehendak rakyat, karena itu harus memperhatikan kepentingan rakyat dan melaksanakan fungsi pelayanan publik dan pengaturan warga negara. untuk melakukan fungsi pemerintahan tersebut, pemerintah melakukan aktivitas pelayanan, pengaturan, pembinaan, koordinasi, pengelolaan, dan pembangunan dalam berbagai bidang kehidupan masyarakat.
berkenaan dengan peranan pemerintah, ndraha (1987 : 110) mengemukakan bahwa “sesungguhnya peranan pemerintah dalam pembangunan masyarakat amat luas, mulai dari hal yang bersifat pelayanan operasional sampai pada hal yang bersifat ideologi dan spiritual.” rasyid (2000 : 48) juga menyebutkan bahwa dalam menjalankan pemerintahan, maka tugas pokok yang harus dijalankan terdapat tiga fungsi yang hakiki yaitu : “pelayanan (service), pemberdayaan (empowerment), dan pembangunan (development).” dalam hubungan tersebut rasyid (2000 : 48) menjelaskan, bahwa :“pelayanan akan membuahkan keadilan dalam masyarakat, dan pemberdayaan akan mendorong kemandirian masyarakat dan pembangunan akan menciptakan kemakmuran dalam masyarakat.”
peranan pemerintah itu adalah, sejalan dengan definisi yang dinyatakan pbb (dalam ndraha, 1987 : 117) bahwa “ … pemerintah berperan memberi bimbingan dan bantuan teknis kepada masyarakat desa dengan maksud agar pada suatu saat masyarakat mampu melaksanakannya sendiri.”
pembangunan merupakan sebagian dari fungsi utama pemerintahan yang ditujukan untuk memecahkan masalah dan tuntutan masyarakat melalui aktivitas pemerintahan. pemerintah adalah pengelola kebutuhan masyarakat, seperti dikemukakan oleh ndraha (1997 : 730) bahwa : "pemerintah adalah semua badan yang memproduksi, mendistribusi atau menjual alat pemenuhan kebutuhan rakyat berbentuk jasa publik dan layanan civil. dimana penanganan kebutuhan masyarakat tersebut berlangsung pada tiga level, yaitu policy, manajemen dan teknis operasional".
pemerintah itu hadir untuk mengelola kemudian mendistribusikan berbagai kebutuhan masyarakatnya melalui organisasi pemerintahan, dan organisasi pemerintahan terendah yang berhadapan langsung dengan masyarakat adalah pemerintah desa atau kelurahan. pemerintah desa atau kelurahan memegang peranan yang penting dalam pengelolaan kebutuhan masyarakat.
dalam melaksanakan peran dan fungsinya, pemerintah tidak dapat lepas dari kebijakan publik, aktivitas administratif, organisasi dan manajemen, pelayanan publik, serta kepentingan dan urusan publik. fungsi ini berkaitan erat dengan fungsi pemerintahan yang dilakukan oleh pemerintah yaitu “menyediakan layanan civil dan jasa publik yang tidak diprivatisasikan bagi setiap orang pada saat yang dibutuhkan (dituntut) oleh orang yang bersangkutan” (ndraha, 2000 : 543). lebih lanjut dalam hubungan pemberdayaan masyarakat atau partisipasi, ndraha (1997 : 80) mengemukakan pendapat bahwa : mau tidak mau, pemerintah yang merupakan kumpulan orang-orang pandai dan pilihan, memiliki teknologi, kekuasaan dan kemampuan administratif yang memadai, memelopori pembangunan bangsa. fungsi pemerintahan di samping memberi ruangan yang cukup luas bagi kepentingan rakyat, juga bertugas memenuhinya melalui kegiatan pembangunan, pembinaan, dan pemberdayaan masyarakat.
dengan demikian dapat dikatakan bahwa dalam melaksanakan peran dan fungsinya, organisasi pemerintahan (menurut pendekatan administratif) menggunakan pendekatan tata administrasi yang diawali oleh pematangan struktur kekuasaan, pembagian tugas, spesialisasi, fungsi kegiatan, koordinasi, jenjang pengawasan. menurut pendekatan psikologi sosial; organisasi pemerintahan berhubungan erat dengan perilaku manusia selaku unsur birokrasi dalam struktur organisasi pemerintahan, baik perilaku individu dalam kelompok formal dan informal, maupun perilaku internal dan eksternal organisasi pemerintahan.
