kerangka pemikiran dalam tulisan ini beranjak dari pemahaman terhadap teori-teori yang berhubungan dengan upaya membangun birokrasi publik melalui pendekatan npm (new public management) yang dijadikan acuan untuk membangun birokrasi publik yang diinginkan dalam pelaksanaan otonomi daerah.
model npm (new public management), pada dasarnya merupakan model yang dikembangkan oleh para teoritisi dalam upaya memperbaiki kinerja birokrasi (model tradisional) yang dirasakan kurang mampu beradaptasi dengan perubahan lingkungan dalam memenuhi harapan masyarakat akan pelayanan yang diinginkan dengan mengedepankan pendekatan manajerial.
npm memfokuskan diri pada perbaikan birokrasi dari dalam organisasi (inside the organization) dengan melakukan perubahan-perubahan yang diperlukan (hughes, 1994, 2). dengan dokrin sebagaimana diungkapkan rhodes mengadopsi pendapat hood (hughes,1994,2) sebagai berikut : pertama, memfokuskan pada kegiatan manajemen bukan pada aktivitas kebijakan, penilaian kinerja dan efisiensi; kedua, pemecahan birokrasi publik menjadi badan-badan kecil dan sederhana yang berkaitan langsung dengan kepentingan dasar pengguna jasa (user – pay bases); ketiga, menggunakan ‘quasi market’ dan melemparkan ke pasar (contracting out) sebagai daya dorong terciptanya kompetisi; keempat, pemotongan biaya; kelima, pola manajemen yang menekankan pada antara lain target keluaran, pembatasan waktu kontrak, insentif keuangan dan kebebasan dalam mengelola.
sedangkan david osborne dan ted gaebler (1992, 13-22) menawarkan suatu pendekatan manajerial dari sisi lain dalam mengelola birokrasi pemerintahan dimana birokrasi menjadi bergaya wirausaha (entreprenuer government). dengan karakteristik : mendorong kompetisi antar pemberi jasa, memberi wewenang kepada masyarakat, mengukur kinerja perwakilannya dengan memusatkan pada hasil bukan pada masukan, digerakan oleh misi bukan ketentuan dan peraturan, mendefinisikan klien (masyarakat) kembali sebagai pelanggan dan menawarkan banyak pilihan, mencegah masalah sebelum muncul, mencurahkan energi untuk menghasilkan uang bukan untuk membelanjakan, desentralisasi wewenang dengan manajemen partisipasi, menyukai mekanisme pasar daripada mekanisme birokrasi, dan tidak hanya memfokuskan pada pengadaan perusahaan negara, tetapi juga pada mengkatalisir semua sektor –pemerintah, swasta, dan lembaga suka rela- ke dalam tindakan untuk memecahkan masalah masyarakatnya.
pendekatan manajerial model npm yang dikembangkan pertama kali oleh hood ini atau managerialism istilah pollitt atau market based public administration istilah lan dan rosenbloom atau entrepreneurial government istilah osbone dan gebler, walau memiliki istilah yang berbeda namun pada dasarnya sama-sama berupaya mentransformasi birokrasi lama menjadi birokrasi baru. dengan melakukan hal-hal yang sebagaimana dikemukakan owen e. hughes (1994, 3) :
”improving public management, reducing budgets, privatisations of public enterprise seem universal; no-one now is arguing for or increasing the scope of government or bureaucracy”
dan memiliki tujuan yang sama pula, antara lain : pertama, lebih memperhatikan pada hasil tujuan dan tanggung jawab personal manajer; kedua, lebih mengutamakan pembentukan organisasi, personil, dan pekerja dan suasana yang lebih fleksibel; ketiga, membuat tujuan organisasi dan personil yang jelas dan mudah diukur dengan menentukan indikatornya; keempat, staf senior lebih memiliki komitmen politik (politically commited) pada pemerintah, tidak partisan dan tidak netral benar; kelima, fungsi pemerintah lebih kepada fasilitator dari pada pelaksana; terakhir, pada fungsi pemerintah dikurangi dengan melakukan privatisasi (hughes, 1994, 58)
istilah npm yang berbeda antar para teorisi memang dimungkinkan, sebagaimana dikemukakan oleh ewan ferlie, lynn ashburner, louise fitzgerald dan andrew pettigrew (1996, 10) yang mengibaratkan npm sebagai sebuah kanvas kosong (putih) yang dapat digambar oleh siapa saja tentang apa saja yang ia suka. sehingga tidak ada satupun definisipun yang jelas tentang apa itu npm, prosesnya bahkan bagaimana npm seharusnya.
