secara teoritis, kultur memiliki pengaruh yang sangat kuat terhadap penampilan suatu organisasi termasuk birokrasi publik. hal ini mengacu pada pengertian kultur itu sendiri yang didefinisikan oleh edgar h. schein (1992 :12) sebagai : pola asumsi dasar bersama yang dipelajari oleh kelompok dalam suatu organisasi sebagai alat untuk memecahkan masalah terhadap penyesuaian faktor eksternal dan integrasi faktor internal, dan telah terbukti sahih, dan oleh karenanya diajarkan kepada para anggota organisasi yang baru sebagai cara yang benar untuk mempersepsikan, memikirkan dan merasakan dalam kaitan dengan masalah-masalah yang dihadapi itu.
pengertian budaya organisasi lainnya dikemukakan oleh d. graves dalam buku manajemen di indonesia ( fe ui, 1993 : 395) yang menyebutkan : culture … is a characteristic of all organizations through which, at the same time, their individually and uniqueness is expressed. the culture of an organization refers to the unique configuration of norms, belief, ways of behaving and so on that characterise the manner in which groups and individuals combine to get things done.
budaya organisasi sesungguhnya mengandung banyak variabel dan memang terdapat belasan faktor yang membentuk budaya seperti dikemukakan david osborne dan peter plastrik (2000 : 260) :
1. tujuan.
2. sistem insentif.
3. sistem pertanggung jawaban.
4. struktur kekuasaan.
5. sistem administrasi.
6. struktur organisasional.
7. proses kerja.
8. tugas organisasional.
9. lingkungan eksternal.
10. riwayat dan tradisi.
11. praktek manajemen.
12. predisposisi pemimpin.
13. predisposisi pegawai.
selanjutnya, kultur bagi suatu organisasi dapat dijadikan sebagai suatu direction, pervasiveness, strength, flexibility, and commitment (hodge, et.al, 1996, 279). bahkan begitu pentingnya peran kultur ini dalam laporannya oecd (organisation for economic cooperation and development) (hughes, 1994, 3-4) secara radikal mengatakan bahwa untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pada birokrasi publik –khususnya di negara-negara berkembang- perlu dilakukan pembaharuan kultur administrasi publik.
dimana pembaharuan kultur tersebut diarahkan pada pembentukan tujuh karakateristik primer sebagai hakekat dari budaya suatu organisasi sebagaimana dikemukakan stephen robbins (1996, 289) berikut, yaitu : 1. inovasi dan pengambilan resiko, sejauhmana para karyawan untuk inovatif dan mengambil resiko; 2. perhatian kerincian, sejauhmana para karyawan diharapkan memperlihatkan (presisi) kecermatan, analisis dan perhatian pada rincian; 3. orientasi hasil; sejauhmana manajemen memfokuskan pada hasil bukannya pada teknik dan proses yang dipergunakan untuk mencapai hasil itu; 4. orientasi orang, sejauhmana keputusan manajemen memperhitungkan efek hasil-hasil pada orang-orang di dalam organisasi itu; 5. orientasi tim, sejauhmana kegiatan kerja diorganisasikan sekitar tim-tim bukan individu-individu; 6. keagresifan, sejauhmana orang-orang itu agresif dan kompetitif dan bukannya santai-santai; 7. kemantapan, sejauhmana kegiatan organisasi menekankan dipertahankannya status quo sebagai kontras dari pertumbuhan.
selain itu pembaharuan kultur birokrasi juga diarahkan pada pembentukan komponen nilai utama (core value) yang ada dalam npm, yaitu : accountability, transparency, economy, efficiency, effectiveness, responsibility, less bureaucracy, partipicipation, competition, management responsibility (0’donovan, 1994, 10) sebagai kultur organisasi. dengan memperhatikan elemen-elemen inti (core elements) yang membentuk suatu kultur, yakni enviroment, goals and objectives, values and beliefs, differentiation, co-ordination, integration, history or tradition, the people, transmission, rite and rituals (o’donovan, 1994, 3). karena dengan mengetahui elemen-elemen inti pembentuk kultur birokrasi akan memudahkan usaha untuk melakukan pembaharuan kultur birokrasi itu sendiri. pembaharuan kultur birokrasi publik sangat dipengaruhi oleh kepemimpinan yang transformasional, sehingga keyakinan, nilai-nilai dan asumsi-asumsi yang ada selama ini di birokrasi publik dapat dirubah dengan keyakinan, nilai-nilai dan asumsi baru yang mampu beradaptasi dengan lingkungan yang selalu berubah (wright, et.al, 1996, 229-231).
